原标题：张楠迪扬：询我国政府对中介组织的管治困境——以建设工程领域中介服务为视角
［摘要］中介组织介于政府与社会委托方之间，已发展成为具有独特角色的社会组织与市场主体群体。我国政府对中介组织存在治理悖论与困境，并衍生诸多问题。本文以建设工程领域中介服务为视角，探析政府的管治困境、成因及可行性改善政策。
［基金项目］国家行政学院2014年度院级科研招标课题“全面深化改革背景下社会治理创新研究”
［作者简介］张楠迪扬，女，香港一国两制研究中心研究员，香港中文大学政治学博士。
中介组织作为政府职能社会化的产物，正成为具有独立地位的功能主体。面对这一逐渐壮大的新型社会组织/市场主体群体，政府如何厘清与市场的权力边界，更好引导中介市场发展，对新时期政府职能转移与定位具备极其重大意义。2015年1月14日，总理召开会议强调要大幅度减少投资项目前置审批，消除行政审批“灰色地带”，整治“红顶中介”，更凸显了本研究的现实意义。基于投资领域为现阶段行政审批改革的重点领域之一，本文从固定资产投资领域切入，捡取建设民建工程建设项目全过程所涉及的37项中介服务，①以对长三角、珠三角地区的访谈经验为依托，回顾建国以来此领域中介服务的发展历史，讨论我国政府管治中介组织的基本模式、困境及衍生问题，反思并提出政策建议。
学界从各角度对中介组织做出不同定义。有学者从中介组织的职能出发，强调中介组织提供服务与监督的职能，［1］与服务对象的委托关系,［2］以及在社会中发挥的沟通职能。［3］有学者从盈利模式出发，认为中介组织可以是营利或非营利组织。［4］主流定义认为中介组织处于“政府与市场主体，市场主体与市场主体之间”的“中介”位置。［5］既有定义揭示出中介组织的本质特点：介于政府与社会委托方之间、接受委托，提供技术、咨询等服务、营利或非营利。基于此，本文将建设工程领域的中介组织界定为：处于政府与建设方之间，接受建设方委托为其提供技术、咨询等服务的营利或非营利机构。
我国建设工程领域中介组织经历了一个从无到有，从自发产生到国家有导向出台鼓励与监管政策的发展过程。
第一阶段为从建国初期到改革开放(1949-1978)。这一时期并不存在严格意义的中介组织，后
① 我国建设工程中介服务具有地区差异性，个别服务事项因地理位置不同，省际政策差异略有不同。本文捡取全国范围内都会存在的中介服务事项，以期展示我国建设工程领域中介服务的整体面貌。期发展为中介服务的事项在此时期基本由国家力量主导。这些事项大多借鉴苏联经验，有的带有浓厚的政治运动色彩。
第二阶段为改革开放初期(1978-1993)。建设工程领域的中介组织开始正式出现。此时期中介组织的发展包括两种走向。一是既有事项开始社会化、专业化。二是借鉴国际经验设立新事项。
第三阶段为20世纪90年代。党的十四届三中全会后，社会主义市场经济体制正式确立。《中央关于建设社会主义市场经济体制若干问题的决议》明白准确地提出发展市场中介组织，并要求“中介组织要依法通过资格认定，依据市场规则，建立自律性运行机制，承担对应的法律和经济责任，并接受政府有关部门的管理和监督。”我国建设工程中介组织进入蒸蒸日上期，新出现16项中介服务事项。各领域立法进程明显加快。37项中介领域的11项在此时期完成立法。国家开始对中介组织实行资质管理制度。
第四阶段为新世纪至今全面规范期。首先，这一阶段仍不断有新的服务事项出现。国家监管开始着力于人性化及可持续发展方向。其次，国家继续推进建设工程各中介领域的立法进程，资质管理体制全面形成。37项中介服务中的10项在此时期完成相关立法；22项资质管理办法出台，大部分中介服务资质向市场开放，其中15项服务领域已处于完全竞争状态。珠三角与长三角地区访谈，2014年7月至8月。表1（略）。
如图2所示，我国对建设工程领域中介组织实行的是自上而下由中央精神推动立法，进而带动部门设立资质管理制度，物价部门统一收费标准的“双管”模式。这种制度有以下几个特点：
第一，政府把关市场准入，资质管理体制为中介组织市场准入门槛。主管部门主要是通过制定中介组织的行业准入资格对其来管理。各资质管理办法一般对申请机构的注册资金、技术设备、人员配备、从业经验、固定工作场所面积等有明确规定。申请人申请获批后方可获得从业资质。此外，主管部门有权人为调控资质的实际发放对象。珠三角与长三角地区访谈，2014年7月至8月。有的主管部门对某中介组织从业资质进行总量控制，限定从业资质的总发放量。 比如，中国睡不保持协会对“水土保持”资质实施总量控制，部分地区对“建设工程施工图审图”资质实行总量控制。
这种管理体制带有明显的强国家意志。政府主管部门通过设立具体的资质标准把关市场准入，凡未能获得资质者皆无进入市场的资格。相比之下，奉行自由市场的国家/地区也存在类似的机构资质，但机构资质不作为市场准入门槛。比如，在香港，机构资质通常存在于政府项目。政府项目多涉公共利益，为保证质量及安全，政府可能会提出高于一般市场项目的要求，并实行资质管理体制，符合标准要求者才可成为政府注册机构，有资格申请政府项目。政府的资质机构名单向社会公开，社会项目的委托方也可参阅，但并不作为强制要求。因此，这种资质管理资质是政府对自身项目的管理方式，并未强加于社会，不是市场准入机制。对于社会项目，发展商可遵循市场规则自行委托中介机构。
第二，资质管理权力高度集中在国家层面的主管部门。37项中介服务中，32项服务的管理权限来源为国家层面的主管部门。国家与省、自治区、直辖市的资质管理权限是授予与被授予关系。这些权力有可能集中在国家层面的主管部门，也可能授权给不同层级的主管部门行使。这在某种程度上预示着国家层面的管理部门可随时调整对下级主管部门的授权关系。国家层面的主管部门也可能随时暂停对某等级中介从业资质的发放。
第三，统一的价格管理机制。物价主管部门对资质中介组织进行收费管理。1999年，《中介服务收费管理办法》对中介组织的各级政府收费管理权限的划分明确规定。国务院价格主管部门负责制定收费管理的方针政策、收费标准核定的原则，以及制定和调整重要的政府定价或政府指导价的中介服务收费标准。省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门依据国家有关方针政策，制定分工管理的政府定价或政府指导价的中介服务收费标准。
国家主管部门控制行业准入与价格的管治模式为政府带来了管治悖论。一方面，国家政策不断推进中介组织的市场化。另一方面，政府仍然采取中央集权式的，带有明显计划经济色彩的管治手段管理逐步开放的市场。这一管治悖论衍生出一系列问题。
第一，政府事务性职能减少，管治性职能却不断增多。虽然政府逐渐退出具体事务的执行领域，交由中介组织代行，但尚未实现权责同步转移，也未转变管治角色。从具体事务领域退出的政府反而增加更多、更复杂的管治职能，仍试图通过行政手段干预市场机制，身兼规则制定者与执行者。
诚然，政府增加管治性职能某一些程度上是被动之举。开放市场的理想状态下，法制健全且执行力强，中介组织的服务的品质与价格会在市场之间的竞争中达致均衡，无需政府增设行业准入门槛。中介组织受建设方委托，为其提供相关服务，建设方与中介组织应属自愿委托与被委托的市场关系。如某中介组织提供的服务的品质不能达到基础要求，令建设方通过相关行政审批受阻，致使建设工程成本上升，自然会被市场淘汰。
实际上，虽然法律体系日趋完善，法律的执行力仍有待提升。加之过渡时期各领域中介组织性质复杂，不同中介组织与政府的亲缘关系及密切程度不同，政府在执行行政审批时尚未完全实现一视同仁，长三角与珠三角地区访谈，2014年7月至8月。且中介组织的违法成本低。如果完全不设置行业准入门槛，很可能出现劣质中介组织充斥市场的现象。这迫使中央层面不得不采取自上而下的管理方式。但即便如此，有限的行政资源和能力下，管治效果不甚理想，建设工程领域不少中介服务领域都存在恶性竞争。同上。
第二，管理结构碎片化。资质管理的基本思路“因事设项”必然会导致管理结构碎片化。如图3所示，建设工程领域37项中介服务涉及12个国家层面的主管部门。随着中介服务事项的不断增多，相关行业主管部门也会不断制定新的资质管理办法。资质管理体制以具体的中介服务事项为管理单位，此管理模式不但会导致主管部门的数量不断增多，还会导致主管部门主管的服务事项不断增多。回顾发展历史，如图4及图5所示，不论主管部门的数量，还是主管部门管理事项的数目都呈增加趋势。按照此种管理思路，能预见，未来主管部门的数目以及主管部门管理中介服务事项的数目未来有可能呈继续增长趋势。
第三，行业结构碎片化。碎片化的管理会进而导致及深化行业结构的碎片化，不利于行业整合。本属于同行业的业务，会因存在独立的行业准入资质而分立发展，逐渐形成新的业务领域。比如，在不少发达国家/地区，水土保持行业、地质灾害治理行业、工程监理等皆由工程顾问公司承担。这些工程顾问公司有可能专精其中几项业务，也可能为综合性顾问公务，对建设项目实行全过程、一体化管理。［6］在我国，这一些行业分别由不同部分主管，且存在不一样的行业准入资质。从事相关中介服务的机构需分别向不同主管部门申请不同资质。某家中介公司同时申请不同资质的成本和难度相比来说较高，因此很大程度上限制了行业整合，不少行业呈现碎片化局面。
第四，市场扭曲发展。自上而下的资质管理体制旨在更好规管逐渐开放的中介组织市场。但实际上，这种体制反而导致了市场的扭曲发展。首先，资质管制体制导致“开放市场”实际不开放。如前所述，资质管理体制的行业准入标准让相当数量的从业者没机会进入市场。长三角及珠三角地区访谈，2014年7月至8月。原则上处于开放市场状态的领域，由于资格申请难度较大，能轻松的获得从业资质的机构数目有限，市场实际处于不开放状态。据不完全统计，目前建设工程领域37项中介服务中至少17项属于此种情形。 同上。
其次，资质申请难导致非法挂靠丛生。由于违法成本低，未能获得资质的机构或个人通过非法挂靠资质机构获得业务，即资质机构将承接的业务转交给挂靠于自身的非资质机构或个人完成。在经济收益上，资质机构与非资质机构/个人都可获得好处。资质机构将业务外包，以项目为单位结算，不需要支付员工的固定薪酬。当资质机构要升级资质时，挂靠于此机构的资质人士可以充当该机构的技术力量，以便使资质机构达到主管部门相关管理规定的要求。对于非资质机构/个人来说，挂靠资质机构能够得到稳定的业务来源，规避申请机构资质的成本。 长三角地区访谈，2014年7月5日。此外，非资质机构/个人因不具备资质，无须对服务质量负责，不利于培育市场诚信体系。
再次，资质机构为主要责任主体致使追责困难。目前各资质管理体制基本要求资质机构对违反法律法规行为承担责任。在这种追责制度下，资质机构为责任主体，责任难以定位到实际操作的个人。即便可以追责到位，实际承担责任的为机构法人，而非做出实际行为的资质人士。当资质人士的从业资格，专业声誉皆不会因为做出违反相关规定的行为而受到相应惩罚，不利于培育资质人士的职业精神。加之大量非资质机构/人士通过挂靠的方式成为中介服务的实际提供者，对这部分隐形机构/人士更加难以追责到位。
最后，物价主管部门制定统一物价标准有碍市场价格的形成。目前政府统筹的物价机制也存在执行悖论。建设工程各中介服务领域对政府物价标准的执行程度不一。有的领域严格执行物价主管部门的物价标准。这些领域，中介服务收费严重滞后于市场发展的实际水平。有的领域并未严格执行物价标准，这些领域的中介服务收费基本脱离政府管控范围，价格由市场竞争形成。但在违法成本较低的制度环境下，相当数量的领域出现恶性竞争。竞争者通过恶性压价获得市场份额。当收费低于正常服务的成本价格时，就会出现中介机构通过牺牲服务质量维持市场份额的情况。长三角及珠三角地区访谈，2014年7月至8月。建设方基于自身盈利考量，委托收费低廉的中介组织，可减少成本，增加收益，最终导致劣质中介组织占据市场份额。
本文案例揭示了政府转移职能的基本轨迹：政府将具体事务逐渐转移给非政府序列的组织，并逐步开放市场。为规范市场行为，国家期望通过资质管理体制以及统一的价格标准加强监管。这种自上而下管理体制不但使政府增加了新的管理职能，导致管理结构碎片化，割裂了行业整合，还引发了如非法挂靠，恶性竞争等市场乱象，使得政府管治堕入“管”与“不管”的困境。“不管”，中介组织市场难以规范；“管”，政府管治负担增加，逆市场的管治手段反而令市场扭曲发展。如何突破这种管治困境？
第一，明晰政府权力边界，警惕政府职能越转越多。本文案例显示，政府在事务性职能转移后有可能出现管治职能更大规模的增加。转移职能前，政府虽然亲自执行具体事务，导致机构臃肿，职能过泛，但只需监管数量有限的政府执行部门，成本小，效果相对佳。职能转移后，如果政府依旧利用有限的行政资源与行政手段对市场主体进行监管，势必会导致政府管制职能的大规模增加。当政府将事务性职能转移给非政府序列组织，并逐步开放市场时，会面对数量庞大、情况复杂的监管对象。当新增加的管治性职能远超已转移的事务性职能时，则会出现政府职能越转越多的局面。本文案例显示，政府应明晰与市场的权力边界，警惕过分干预市场可能导致的职能再膨胀。
第二，加强执法力，提高市场主体的违法成本，进而培育行业的诚信体系和职业精神。本文案例显示政府通过行政手段管理开放市场的效果适得其反。相对于过分干预市场正常调节机制的方式管理，政府更应致力于增进制度环境的有效性。在我国立法日趋完善的局面下，执法力弱是市场主体违法成本低，有序市场难以形成的根本原因。法治建设应更注重增强法律的执行能力。市场主体的自觉守法意识来源于法制的威慑力，法制的威慑力以强有力的执法能力为基础。在违法成本足够高的情况下，市场主体会自觉选择成本较小的方式参与市场竞争。当提高服务质量的成本远低于违法成本时，市场主体才会自觉以提高服务质量赢得市场份额，从而形成健康的市场价格。此种情况下，政府主导制定价格的必要性会自然减退。只有当高昂违法成本的威慑力持续存在时，行业的诚信体系和从业者的职业精神才会逐渐形成。
第三，促进行业整合，合并资质，改善管理结构。在执法力尚未得到切实加强的情况下，延续既有资质管理体制具有合理性和必要性。虽然资质管理体制之下，存在的市场乱象，但现行状况下匮乏资质体制，混乱程度很可能加深。因此在加强执法力的同时，政府可考虑适度促进行业整合，通过合并部分资质，改善管理及行业结构碎片化的现状，以降低资质申请成本，从而促进行业整合，同时令政府在事务性职能转移后，避免增加更多管治性职能，使政府转移职能落到实处。
第四，建立资质个人责任制度。为改善追责难的现状，各资质主管部门可考虑推行个人责任制度，将违反相关规定的行为与违规者的职业发展前途挂钩。目前个别中介领域已出现个人责任制的管理思维，只是在政策执行层面尚未落在实处。比如“建设工程施工图审图”，《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》(住建部令［2013］第13号)已经明文规定“注册建筑师、注册结构工程师等注册执业人员应当在设计文件上签字，对设计文件负责。”但住建部令尚无具体规定应如何执行个人责任制。建议相关主管部门研究制定资质个人责任制的具体办法。资质个人责任制度是缓解非法挂靠的有效途径，将“非法挂靠”与个人资质处罚相联系，凡被发现资质挂靠，则个人资质立即被取消，且终生不可以从事该行业。
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