习指出，能源保障和安全事关国计民生，是须臾不可忽视的“国之大者”。鉴于我国“富煤贫油少气”的资源现状，现阶段煤炭作为我国主体能源，是我国能源安全保障的“压舱石”。2023年全国生产原煤47.1亿吨，现有生产煤矿4300座左右，新的煤炭产能还在陆续释放。煤炭资源开发利用的特殊性，决定煤矿开发的全流程涉及众多的法律政策规定和监督管理要求。怎么来实现煤矿合法合规的审批、建设、开采和经营，是煤矿企业面临的重要现实问题。笔者根据以往实务经验，从矿权管理、项目审批、矿山建设、煤矿开采、用地用水、安全环保等方面，撰写煤矿管理法律实务系列文章，供煤矿企业参考。
煤矿项目开工建设前，煤矿企业除取得项目核准批复外，还需要办理采矿权、环评、地灾评估、压覆、用地、初步设计、安全设施设计、节能审查等诸多前期审批手续。前期审批手续的办理，是煤矿项目建设和生产的基础和前提，是煤矿项目依法依规运营的重要保障。
虽然煤炭矿业权管理和煤矿建设项目管理属于两类不同的管理事项，但煤矿企业取得采矿权是煤矿项目办理开工备案的前置条件，因此取得煤炭采矿权也属于煤矿建设项目前期须完成的审批手续。
办理采矿权登记须提交的材料。根据7号文件规定，煤炭采矿权由省级自然资源管理部门负责审批登记。煤炭企业向省级自然资源管理部门申请办理采矿权新设登记时，一般应提交以下方面材料：（1）采矿权申请登记书；（2）申请人的企业营业执照副本；（3）经评审备案的矿产资源储量评审意见书；（4）矿产资源开发利用方案和专家审查意见；（5）矿山地质环境保护与土地复垦方案评审意见及公告结果；（6）勘查许可证；（7）以地质地形图为底图的矿区范围图；（8）三叠图；（9）采矿权出让合同；（10）矿业权出让收益（价款）缴纳或有偿处置材料；（11）项目核准批复；（12）下级自然资源主管部门意见等。
办理采矿权新设登记的程序。登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。需要采矿权申请人修改或者补充资料的，登记管理机关应当通知采矿权申请人限期修改或者补充。准予采矿权新立登记后，申请人应申请注销原探矿权，并凭探矿权注销通知领取采矿许可证。
采矿许可证有效期的确定。采矿许可证有效期按照矿山建设规模确定，大型以上矿山采矿许可证有效期最长为30年，中型矿山采矿许可证有效期最长为20年，小型矿山采矿许可证有效期最长为10年。出让机关确定采矿权出让期限时，通常考虑矿产资源规划、可采储量、设计生产规模等因素。
建设项目环境影响评价，是指对建设项目实施后会造成的环境影响做多元化的分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。煤矿建设项目作为对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。
《环境影响评价法》规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。煤炭开采项目属于应当编制环境影响报告书的项目，须对项目产生的污染和对环境的影响做全面、详细的评价。煤炭伴生放射性矿的，还应该依据相关文件要求编制辐射环境影响评价专篇,与环评文件同步编制、一同报批。
煤矿企业既能委托专业的环评机构编制环境影响评价文件，在具备环境影响评价技术能力的情形下，也能自行编制环境影响评价文件。编制煤矿项目环境影响评价报告时，在遵循建设项目环境影响评价报告一般要求的基础上，还需符合煤矿项目环评管理的有关要求。生态环境部、国家发展和改革委员会、国家能源局《关于逐步加强煤炭资源开发环境影响评价管理的通知》（环环评〔2020〕63号）中，从生态重建与恢复、地下水保护、煤矸石综合利用、提高瓦斯利用效率、矿井水排放与利用、大气污染防治等方面，对煤矿项目环评管理提出了具体实际的要求，在编制环境影响评价报告时应予遵守。
《国家环境保护总局办公厅关于加强煤炭矿区总体设计和煤矿建设项目环境影响评价工作的通知》（环办〔2006〕129号）中规定，煤矿建设项目环境影响评价文件实行分级审批。国家规划矿区内年产150万吨及以上的煤矿建设项目，其环境影响评价文件由国家环保总局审批；国家规划矿区内年产150万吨以下和国家规划矿区外的煤矿建设项目，其环境影响评价文件由地方环境保护部门审批。《环境保护部关于加强西部地区环境影响评价工作的通知》（环发〔2011〕150号）中规定，国家规划矿区的规划环境影响评价经环境保护部审查后，矿区内年产500万吨以下规模的煤炭开发项目委托西部地区省级环境保护部门审批。
有审批权的生态环境主管部门收到环境影响报告书后，应当重点审查建设项目的环境可行性、环境影响分析预测评估的可靠性、环境保护措施的有效性、环境影响评价结论的科学性等，自收到环境影响报告书之日起60日内，作出审批决定并书面通知建设单位。
根据《地质灾害防治条例》（国务院令〔2003〕394号）等规定，煤矿建设项目在可行性论证阶段，应当委托拥有相对应资质的单位进行地质灾害危险性评估。对经评估认为可能引发地质灾害或者可能遭受地质灾害危害的建设工程，应当配套建设地质灾害治理工程。地质灾害治理工程的设计、施工和验收应当与主体工程的设计、施工、验收同时进行。《建设用地审查报批管理办法》规定，单独选址的建设项目位于地质灾害易发区的，建设单位提出用地申请时，应当提供地质灾害危险性评估报告。
地质灾害危险性评估的工作程序。第一，评估单位应根据建设工程的类型和特点,收集有关资料和现场踏勘,对评估区地质环境条件和地质灾害类型进行初步分析。第二，根据地质环境条件和地质灾害类型确定评估区面积、划分评估级别、编制评估工作大纲。第三，调查区域和评估区地质环境条件,分析与地质灾害形成的关系。第四，调查评估区地质灾害特征,对地质灾害危险性进行评估。第五，根据评估区地质灾害的危险性,结合建设工程特点对建设用地适宜性做出评价。第六，提交地质灾害危险性评估报告。
地质灾害危险性评估成果备案。《国土资源部关于加强地质灾害危险性评估工作的通知》（国土资发〔2004〕69号）规定，对地质灾害危险性评估成果实行备案制度，地质灾害危险性评估报告通过专家组审查后，评估单位应在一个月内到国土资源行政主管部门备案。2014年原国土资源部发布《关于取消地质灾害危险性评估备案制度的公告》（2014年第29号），决定取消地质灾害危险性评估备案制度，评估报告不再报送国土资源主管部门备案。
根据自然资源部及省级自然资源主管部门关于压覆重要矿产资源审批的有关规定，建设项目压覆重要矿产资源涉及压覆查询、压覆评估、评审备案、审查批准、矿区范围变更等事项，建设单位须按照规定履行有关审查审批手续。
申请查询压覆矿产资源情况。建设项目选址前，建设单位应向省级自然资源主管部门查询拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况，不压覆重要矿产资源的，由省级自然资源主管部门出具未压覆重要矿产资源的证明；确需压覆重要矿产资源的，履行压覆审批程序。
编制评估报告并进行评审备案。建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托专业机构编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。评估报告应对建设项目必要性、压覆重要矿产资源不可避免性、项目社会经济效益等进行充分论证和评价。评估报告编制完成后，建设单位应申请开展压覆矿产资源储量的评审备案程序，取得储量评审意见书及备案证明。其中，压覆石油、天然气、页岩气、天然气水合物和放射性矿产资源的，由自然资源部负责评审备案；压覆其他重要矿产资源的，由省级自然资源主管部门负责评审备案。
建设单位提出压覆审批申请。项目建设单位申请压覆重要矿产资源审批，需提交以下方面资料：建设项目压覆重要矿产资源审批的申请文件；建设项目压覆重要矿产资源评估报告及其评审备案文件；建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容；下级自然资源主管部门出具的建设项目压覆重要矿产资源初审意见等。
自然资源主管部门履行审批程序。压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由自然资源部审批；压覆其它重要矿产资源的，由省级自然资源主管部门审批。自然资源主管部门对申请材料进行审查后，符合审批条件的，出具建设项目压覆重要矿床（矿产资源）批复文件；不符合审批条件的，不予批复并书面告知申请人。
办理勘查区块或矿区范围变更登记。建设项目压覆重要矿产资源审批通过后，自然资源主管部门应将相关信息录入矿产资源储量数据库，同时通知相关矿业权人在45个工作日内到原发证机关办理相应的勘查区块或矿区范围变更手续。逾期不办理的，由原发证机关直接进行勘查区块或矿区范围调整。
煤矿采矿用地属于建设用地,煤矿企业进行矿山开采前，还要依法办理建设用地手续。根据新修改的《土地管理法》的规定，煤矿采矿用地作为能源用地，属于土地征收的范围，可以由政府办理征收转用手续后将土地出让给煤矿企业。
申请用地。煤矿项目通常属于单独选址项目，建设单位应当向土地所在地的市、县自然资源主管部门提出用地申请。提出用地申请时，应提交下列材料：建设项目用地预审意见；建设项目批准、核准或者备案文件；建设项目初步设计批准或者审核文件。建设项目拟占用耕地的，还应当提出补充耕地方案；建设项目位于地质灾害易发区的，还应当提供地质灾害危险性评估报告。国家重点建设项目中的控制工期的单体工程和因工期紧或者受季节影响急需动工建设的其他工程，可以由省、自治区、直辖市自然资源主管部门向自然资源部申请先行用地。经批准先行用地的，应当在规定期限内完成用地报批手续。
组卷报批。市、县国土资源主管部门对材料齐全、符合条件的建设用地申请，应当受理，并在收到申请之日起30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后，逐级上报有批准权的人民政府批准。农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案经有批准权的人民政府批准后，同级国土资源主管部门应当在收到批件后5日内将批复发出。
实施供地。经批准的农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、县人民政府组织实施。以有偿使用方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，并向建设单位颁发《建设用地批准书》。土地使用者缴纳土地有偿使用费后，依照规定办理土地登记。以划拨方式提供国有土地使用权的，由市、县国土资源主管部门向建设单位颁发《国有土地划拨决定书》和《建设用地批准书》，依照规定办理土地登记。
根据《煤矿建设项目安全设施监察规定》（国家安全生产监督管理总局令第81号）等规定，煤矿建设项目在可行性研究阶段，应当进行安全预评价，由承担煤矿建设项目安全评价的安全中介机构按照规定的标准和程序进行预评价，提出预评价报告。
安全预评价报告内容。煤矿建设项目安全预评价报告应当包括以下内容：（一）主要危险、有害因素和危害程度以及对公共安全影响的定性、定量评价；（二）预防和控制的可能性评价；（三）建设项目可能造成职业危害的评价；（四）安全对策措施、安全设施设计原则；（五）预评价结论；（六）其他需要说明的事项。
安全预评价报告备案问题。2003年出台的《煤矿建设项目安全设施监察规定》要求，安全评价报告应报煤矿安全监察机构备案。2009年《国家煤矿安全监察局关于取消煤矿建设项目安全评价报告评审备案的通知》（煤安监监察〔2009〕13号）规定，简化相关行政许可程序，强化煤矿安全评价机构责任，煤矿建设项目安全评价报告不再评审和备案。煤矿安全评价机构应科学、公正、合法、自主地开展安全评价工作，并对所作出的评价结果负责。
煤矿初步设计文件作为煤矿建设和生产过程中的重要技术文件，既是指导煤矿项目建设的基础和前提，也是项目竣工验收、组织生产的重要依据。
煤矿建设项目核准后，煤矿建设单位应根据项目核准的煤矿建设规模，委托具备相关资质的设计单位编制煤矿建设项目初步设计，项目设计单位依法对设计质量承担法律责任。项目设计单位应严格依据《煤矿安全规程》《煤矿建设安全规范》《煤炭工业矿井设计规范》《煤炭工业露天矿设计规范》《煤炭工业矿井工程建设项目设计文件编制标准》和《煤炭工业露天矿工程建设项目设计文件编制标准》等规程规范和标准编制初步设计。
《内蒙古自治区能源局关于做好煤矿建设项目管理工作有关事宜的通知》（内能煤运字〔2020〕665号）中规定，煤矿企业报批初步设计时应提交以下材料：（1）煤矿建设项目核准文件复印件;（2）建设项目基本情况介绍（单位性质、机构设置等）;（3）初步设计说明书、图纸（附编制资质证书）;（4）申请人营业执照（复印件）;（5）自然资源部门划定矿区范围批复或采矿权出让合同(新建项目及整合改造项目）或采矿许可证复印件(非新建项目）;（6）安全生产许可证(非新建项目）复印件;（7）矿产资源储量评审备案复函及矿产资源储量评审意见书;（8）冲击地压鉴定报告、冲击危险性评价报告(采深400米及以上非新建矿井）。
《新疆尔自治区煤矿建设项目初步设计管理工作指南》中规定，项目设计上报的资料要求：（1）符合国家和自治区煤炭产业政策，并取得项目核准文件；（2）项目采矿许可证或矿区范围划定；（3）项目（煤矿建设项目和配套选煤厂）设计文本和图纸资料；（4）井（矿）田勘探报告评审意见和备案证明；（5）项目设计编制依据的井（矿）田地质补充勘探、井工煤矿瓦斯、水、冲击地压灾害评价（估）和鉴定报告，露天矿边坡工程地质勘查及稳定性评价等资料。
煤矿建设项目初步设计审查属行政许可事项，实行审批管理。根据《国家发展和改革委员会、国土资源部、建设部、安全监管总局、煤矿安监局关于加强煤炭建设项目管理的通知》（发改能源〔2006〕1039号），煤矿初步设计由所在地的省级政府指定的部门会同省级发展改革委审查，省级政府未指定审查部门的，由省级发展改革委会同同级煤炭行业管理部门审查。
《内蒙古自治区能源局关于做好煤矿建设项目管理工作有关事宜的通知》（内能煤运字〔2020〕665号）中规定，对于设计能力120万吨/年以上井工矿、300万吨/年以上露天矿项目的初步设计，经项目所在盟市煤炭行业管理部门形式审查后，报自治区能源局审批。自治区能源局收到盟市煤炭行业管理部门的申请文件后,先进行形式审查,要件不齐的,在5个工作日内以书面形式一次性告知盟市煤炭行业管理部门补正材料;要件齐全的,委托有关机构组织专家进行内容审查,原则上在20个工作日内完成批复。对于设计能力120万吨/年以下井工矿、300万吨/年以下露天矿（含一并核准配套建设的选煤厂）项目的初步设计，由盟市煤炭行业管理部门审批，审批文件同时抄送自治区能源局；高瓦斯、煤与瓦斯突出、水文地质类型复杂和极复杂、地质等条件复杂矿井建设项目的初步设计，由自治区能源局负责审批。
《山西省能源局关于进一步明确煤矿建设项目有关工作的通知》（晋能源煤开发〔2019〕177号）中规定，煤矿建设项目初步设计、开工建设实行分级审批。新增生产能力90万吨/年以上的煤矿初步设计、开工建设由省能源局负责审批;新增生产能力90万吨/年及以下的煤矿初步设计、开工建设由市能源局负责审批。
煤矿安全设施设计是保障煤矿安全生产的重要技术文件，煤矿企业应委托有资质的设计单位按照相关规定规范编制安全设施设计。安全设施设计经煤矿安全监察机构审查同意后，煤矿建设项目方可施工。
建设单位应根据批准的煤矿建设规模，委托具有相应资质的设计单位编制安全设施设计，同一项目的初步设计与安全设施设计应当由同一设计单位编制。安全设施设计必须严格按照《井工煤矿安全设施设计编制导则》（AQ1097-2014）、《煤矿建设项目安全设施设计审查和竣工验收规范》（AQ1055-2018）等规定的章节和要求进行编制。安全设施设计应当包括煤矿水、火、瓦斯、煤尘、顶板等主要灾害的防治措施，所确定的设施、设备、器材等应当符合国家标准和行业标准。
根据《煤矿建设项目安全设施监察规定》（国家安全生产监督管理总局令第81号），煤矿建设项目安全设施的设计审查，由煤矿安全监察机构按照设计或者新增的生产能力，实行分级负责。设计或者新增的生产能力在300万吨/年及以上的井工煤矿建设项目和1000万吨/年及以上的露天煤矿建设项目，由国家煤矿安全监察局负责设计审查。设计或者新增的生产能力在300万吨/年以下的井工煤矿建设项目和1000万吨/年以下的露天煤矿建设项目，由省级煤矿安全监察局负责设计审查。
2020年《国家矿山安全监察局职能配置、内设机构和人员编制规定》中规定，将煤矿建设工程安全设施设计审查事项移交给地方政府。《国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知》（〔2022〕2号）中“法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022 年版）”明确，各类煤矿安全设施设计审查由省级煤矿安全监管部门实施。
煤矿建设项目的安全设施设计审查前，煤矿企业应当向煤矿安全监察机构提出书面申请，并提交下列资料：（1）安全设施设计审查申请报告及申请表；（2）建设项目审批、核准或者备案的文件；（3）采矿许可证或者矿区范围批准文件；（4）安全预评价报告书；（5）初步设计及安全专篇；（6）其他需要说明的材料。煤矿安全监察机构审查煤矿建设项目的安全设施设计，应当自收到审查申请起30日内审查完毕。经审查同意的，应当以文件形式批复；不同意的，应当提出审查意见，并以书面形式答复。
根据《中华人民共和国节约能源法》《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第44号）等规定，固定资产投资项目节能审查意见是项目开工建设、竣工验收和运营管理的重要依据，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。
节能审查权限。固定资产投资项目节能审查由地方节能审查机关负责。国家发展改革委核报国务院核准以及国家发展改革委核准的企业投资项目，建设单位需在开工建设前取得省级节能审查机关出具的节能审查意见。年综合能源消费量 5000 吨标准煤以上的固定资产投资项目，其节能审查由省级节能审查机关负责。其他固定资产投资项目，其节能审查管理权限由省级节能审查机关依据实际情况自行决定。
节能审查程序。建设单位应编制固定资产投资项目节能报告。节能审查机关受理节能报告后，应委托有关机构进行评审，形成评审意见，作为节能审查的重要依据。节能审查机关应在法律规定的时限内出具节能审查意见，节能审查意见自印发之日起2年内有效。通过节能审查的固定资产投资项目，建设内容、能效水平等发生重大变动的，建设单位应向节能审查机关提出变更申请。
煤矿企业作为直接取用水资源的单位，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证。
1.2016年以前，煤矿建设项目取水审批具体包括水资源论证报告书审批和取水许可两项
水资源论证报告书审批。2002年水利部、原国家发展计划委员会制定的《建设项目水资源论证管理办法》规定，对于直接从江河、湖泊或地下取水并需申请取水许可证的新建、改建、扩建的建设项目，建设项目业主单位应当进行建设项目水资源论证，编制建设项目水资源论证报告书。建设项目水资源论证报告书，由具有审查权限的水行政主管部门或流域管理机构组织有关专家和单位做审查，并根据取水的急需程度适时提出审查意见。建设项目水资源论证报告书的审查意见是审批取水许可（预）申请的技术依据。
取水许可。根据《中华人民共和国水法》《取水许可管理办法》等规定，国家对水资源依法实行取水许可制度，申请取水的单位或者个人，应当向具有审批权限的审批机关提出申请。审批机关受理取水申请后，应当对取水申请材料进行全面审查，并综合考虑取水可能对水资源的节约保护和经济社会发展带来的影响，决定是否批准取水申请。建设项目取得取水许可申请批准文件，申请人方可兴建取水工程或者设施。
2016《水利部简化整合投资项目涉水行政审批实施办法（试行）》（水规计〔2016〕22号）、《水利部办公厅关于做好取水许可和建设项目水资源论证报告书审批整合工作的通知》（办资源〔2016〕221号）规定，对投资项目涉水行政审批内容相近事项进行分类整合，将取水许可和建设项目水资源论证报告书审批2项整合为取水许可审批。在取水许可申请受理阶段需一并提交建设项目水资源论证报告书，作为取水许可审批的重要依据。
根据《水土保持法》《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》等规定，煤矿建设项目应编制水土保持方案，并报水行政主管部门审批。
方案编制。水土保持方案的编报工作由建筑设计企业负责。建设单位可按要求自行编制水土保持方案，也可委托有关机构编制。具体编制水土保持方案的单位和人员，应当具有相应的技术能力和业务水平。
方案审批。水土保持方案编制完成后，建设单位应当向有审批权的水行政主任部门提交书面申请和水土保持方案报告书。有审批权的水行政主管部门受理申请后，应当依据有关法律、法规和技术规范组织审查，或者委托有关机构进行技术评审。水行政主管部门应当自受理水土保持方案报告书审批申请之日起二十日内，作出审查决定。经审批的项目，如性质、规模、建设地点等发生变化时，项目单位应及时修改水土保持方案，并按照程序报原批准单位审批。
根据《职业病防治法》《煤矿作业场所职业病危害防治规定》（国家安全生产监督管理总局令第73号）等规定，煤矿建设项目在可行性论证阶段，建筑设计企业应当委托具有资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害预评价，编制预评价报告。
2001年颁布的《职业病防治法》规定，由卫生行政部门对职业病危害预评价报告进行审核。2016年修订的《职业病防治法》，取消了建设项目职业病危害预评价报告审核程序。根据《建设项目职业病防护设施“三同时”监督管理办法》（国家安全生产监督管理总局令第90号）、《建设项目职业病危害风险分类管理目录（2012年版）》，煤矿项目建筑设计企业主要负责人或其指定的负责人应当组织外单位职业卫生专业技术人员参加评审工作，并形成评审意见。建筑设计企业应当按照评审意见对职业病危害预评价报告进行修改完善。职业病危害预评价工作过程应当形成书面报告备查。建设项目职业病危害预评价报告通过评审后，建设项目的生产规模、工艺等发生变更导致职业病危害风险发生重大变化的，建筑设计企业应当对变更内容重新进行职业病危害预评价和评审。
《中华人民共和国文物保护法》规定，进行大型基本建设工程，建筑设计企业应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建筑设计企业共同商定保护措施。
煤矿项目开工建设前，建筑设计企业按照上述规定向文物管理部门申请进行地下文物勘探。勘探结束后，文物管理部门应出具文物勘探竣工的通知。返回搜狐，查看更多